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作者：亓寿伟、毛晖、张吉东
时间：2020-08-20
在晋升考核的影响下，促进本地经济发展往往是各地官员的首要目标，而招商引资被视为实现目标的重要途径。在地方政府的引资大战中，各地低价出让工业用地成为重要的特征事实，即所谓的“以地引资”策略。
现实中，财政压力是制约地方政府实施“以地引资”策略的重要因素。我国地方政府面临的财政压力由来已久：分税制改革后，“财权上移，事权留置”，地方的财政缺口日益扩大。而在激烈的政府竞争中，投资者对用地的要求越来越高，为了达到土地交付条件，地方政府以地引资的前期投入不断增大。因此，理性的地方官员会在土地经营决策中考虑财政压力的约束，权衡土地出让的成本与收益，将土地这一地方政府重要的经济资源效益发挥至最大。
而中央的政策导向是地方政府经济行为的风向标，一旦中央决定放松银根，刺激经济，地方政府的决策行为就会根据新的激励与约束条件作相应调整。2008年中央出台的经济刺激政策带来了巨额的信贷投放，催生了大量以地方政府融资平台为代表的体制外融资渠道。面对骤然放松的信贷环境和大规模的项目支出规划，地方政府对财政压力的顾虑大为减轻，以地引资的力度进一步加大。而地方土地出让的行为调整，可以从官员晋升的视角深入解读。
中南财经政法大学亓寿伟副教授、毛晖教授及其团队利用2006-2015年我国289个地级市约34万余宗工业用地出让的微观数据，按是否低于国土资源部规定的最低出让价为标准，将工业用地出让分为以地引资性质出让和正常出让两类。同时构建固定效应面板数据模型，考察了财政压力下地方政府的工业用地出让策略，并借助宏观经济刺激政策的外生冲击，探讨了官员特征对出让策略的影响。
实证研究表明，第一，财政压力对于地方政府的以地引资规模存在显著的负面影响。如果地方财政压力较大，其以地引资规模就会显著下降。第二，经济刺激政策出台后，财政压力对地方政府以地引资行为的约束作用明显减弱。由于刺激政策实施后，地方政府预算外融资的能力大幅提升，从而缓解了财政压力的制约作用，于是地方官员受制于财政压力的以地引资动机能够顺利转化为现实行为。第三，地方政府以地引资的行为动机源于当地官员的晋升激励。具体而言，官员任期越长，其晋升的可能性就越大，以地引资动机也就越强。但是，只有在经济刺激政策实施后，这种动机才能充分释放，并转化为现实行动。而在没有经济刺激条件下，这种动机会受到财政压力因素的制约，因此表现不明显。
研究结论的政策启示在于：首先，在中国现行的分权体制下，地方政府的财政压力是客观的既存事实，而且也将长期存在。适度缓解地方的财政压力，有利于发挥各地因地制宜发展经济的积极性与主动性。因此，应进一步深化财政体制改革，合理安排中央与地方的财力与事权。其次，拉动增长的宏观政策应注意把握政策力度和方式，不宜用力过猛或“一刀切”。面对经济下行压力，新一轮的货币政策应灵活适度，同时应与其他宏观政策相互配合，打好政策“组合拳”，避免经济大起大落。最后，在追求高质量发展的新时代，应构建更为科学全面的地方干部考核制度，从片面强调经济总量，转为注重评估招商引资的结构与质量，构建起涵盖技术创新、产业升级的多维度政绩评价体系。
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