詹新宇:经济增长目标动员与地方政府债务融资

发布者:唐皓发布时间:2021-07-12浏览次数:19


【主要内容】

在中国特色的宏观经济管理实践中,制定各种任务目标来凝聚发展共识、动员资源配置的普遍性做法,被称为“目标动员”。中国各级地方政府通常以经济增长目标管理作为“动员令”,全年围绕实现既定经济增长目标出台各种配套政策,借以指导辖区经济社会发展。而且在以经济发展为第一要务的背景下,地方政府倾向于制定数值较高的经济增长目标并常常伴随着强约束特征,比如在经济增长目标制定上,经常采用“确保”、“力争”、“以上”等表述,而且视各年度经济增长目标任务完成的难易程度,年中还会再动员,确保目标的完成。可见,中国经济“增长奇迹”是目标动员下的增长。但是,经济增长目标动员在驱动中国经济“增长奇迹”的同时,也不可避免地出现了一系列问题,不断累积的地方政府债务问题即为其中之一

该文构建理论模型,从增长目标数值和目标约束特征两个层面,分析了经济增长目标动员对地方政府债务融资的影响。基于中国263个地级市面板数据的实证研究发现:经济增长目标值愈高,地方政府债务融资规模越大;当经济增长目标采用硬性约束时,地方政府债务融资规模显著扩张,而留有余地的软约束增长目标,则对地方政府债务融资规模的影响不显著;在“主动负债”阶段,经济增长目标动员对地方债务的影响更为显著;东部地区和高行政级别城市,经济增长目标动员弱化了地方政府债务的扩大效应;经济增长目标动员是通过不同程度地推动土地出让和基建投资来影响地方政府债务融资的。

【主要创新】

该文可能的创新体现在:

第一,从经济增长目标动员视角探讨地方政府债务融资规模扩张的成因,拓展了现有地方政府债务研究文献的视阈。

第二,现有增长目标方面的文献尚未同时关注增长目标数值和目标约束性特征两个维度,该文则同时对这两个层面进行了考察。

第三,当前潜在增长率下降和新冠肺炎疫情双重冲击下,经济增长目标动员模式的存废及其改革,引起社会各界热烈讨论,该文认为应坚持增长目标软约束为导向,积极推进目标动员模式创新,从而为新时代完善中国特色宏观调控体系提供了新启示。

【政策启示】

首先,积极推进经济增长目标动员模式创新。本文研究发现,经济增长目标硬约束会造成地方政府债务融资规模膨胀,而经济增长目标软约束对地方政府债务规模的影响力度相对较小且不显著。在当前潜在增长率下降和新冠肺炎疫情双重冲击下,使得中国宏观经济增长所面临的不确定性显著增加,应以此为契机,积极推进中国经济增长目标动员模式创新,坚持经济增长目标软约束为导向,从点式目标向区间目标转变,使增长目标更具弹性;从绝对目标向相对目标转变,以更好地应对各种不确定性;从显性目标向隐性目标转变,不断提升经济增长的包容性。

其次,增长目标值设定应充分考虑地方财政的承受能力。本文的实证研究发现,如果地方政府制定的经济增长目标数值过高时,地方政府债务融资规模将过度扩张,从而导致地方财政可持续性减弱,地方财政风险随之增加。此外,增长目标动员应因地制宜,不能搞“一刀切”、“齐步走”。增长目标动员对政府债务融资规模的影响存在着显著的地区异质性,因而经济增长目标动员,应因地制宜,充分考虑东中西部地区以及不同行政级别城市的制度环境、市场化水平的差异,也要考虑到新冠疫情对各地区的负向冲击存在差别,不应“一刀切”、“齐步走”,杜绝盲目“赶超”现象。

最后,建立健全地方政府债务管理制度。在发挥债务融资积极作用的同时,也要坚决防范化解风险,增强财政可持续性。应将债务融资的发行成本、使用绩效等纳入到官员考核目标体系中,建立举债融资的无限期追责机制,坚持“倒查责任,终身问责”。 加强对地方公共债务融资的期限、成本、偿债资金来源和效益等方面的审核、评估和监测。与此同时,地方政府应该充分利用地方政府专项债券额度,合理规划债券用途和债券期限,努力提高政府债务资金的使用效率。


【作者简介】詹新宇,中南财经政法大学财政税务学院教授、博士生导师,文澜青年学者。近期研究聚焦于财税改革、经济增长目标管理和经济发展质量。研究成果见诸《中国社会科学》《管理世界》《金融研究》《财贸经济》《经济学动态》《财政研究》《税务研究》等期刊。主持国家社科后期项目、国家社科青年项目、国家自科青年项目等科研项目。荣获教育部高等学校科学研究优秀成果奖二等奖、教育部霍英东教育基金青年教师奖二等奖、教育部“博士研究生学术新人奖”、湖北省第十届和第十一届社会科学优秀成果奖二等奖。

【原文链接】http://www.jjxdt.org/Magazine/GetIssueContentList?Issue=6&Year=2021&pagesize=50