一、问题的提出与文献综述
在中国特色的财政分权体制下，县级政府作为最具典型意义的基层治理单位，直接承接“上面千根线，线线都到县”的政策落地压力与县域治理压力，并通过财政资源短缺与治理责任扩张的结构性矛盾加以外显。以2023年为例，一般公共预算收入中县级政府的占比仅为17.5%，但在一般公共预算支出中的占比却高达36.82%。“事权刚性下沉”与“财权逐级上移”的严重错配，迫使县级政府倾向于采取策略性税收竞争手段。这些手段虽可用于短期填补财力缺口，但隐含多重风险。尽管在党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确要求“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”之前，国家层面就已部署后移消费税征收环节并稳步下划地方、推进省以下财政体制改革等举措以探索破局，但县级政府运转的整体困局已严重制约县域治理现代化进程是不争的事实，亟待展开进一步的深入研究。
财政分权的核心在于政府间财政权力与责任的制度化划分，这一议题长期以来构成了公共财政研究的重要理论场域。1994年分税制改革通过重构中央与地方财政关系，显著提升了中央财政收入占比，却未能有效解决省以下财政分权的制度性梗阻。在现行税制框架下，县级政府主要依赖房产税、契税等地方小税种及转移支付维持运转，这种财权与事权的结构性错配持续加剧基层财政压力（马海涛 等，2024；贾康 等，2025），并衍生出“重经济增长、轻公共服务”的财力配置失衡格局（吕冰洋 等，2022；马恩涛 等，2024）。基层政府“保基本民生、保工资、保运转”的刚性支出需求，更因财力自给能力不足而面临严峻挑战（仇童伟 等，2025）。
在此背景下，税收竞争成为县级政府应对财政压力的策略性选择。这类行为虽能通过税收优惠、财政补贴等手段短期内吸引到一些税源流入，却可能导致财力结构扭曲与自主财力弱化的长期风险（郭杰 等，2009；计金标 等，2022；申亮 等，2022；郭健 等，2024）。学术界围绕破解基层财政困境已形成多元改革路径，包括完善省以下分税制、上收部分中央事权、扩充地方税基、优化转移支付机制及规范债务管理等（樊勇，2024；谢贞发 等，2025）。但既有研究多聚焦财政收支的经济属性分析，对县级政府行为的底层逻辑探讨相对有限。本文在既有研究的基础上，构建“权责配置—行为响应—制度创新”的分析框架，以县级政府运转的底层逻辑为核心切入点，首先解构“权责倒挂”的体制性根源，继而分析由此引致的税源竞争行为及其效应，最终提出重构地方自主财力体系的系统性改革思路，力图重塑基层政府（主要指县级政府，下同）“造血功能”，破解财权与事权错配下的财力脆弱性与公共服务供给能力不足的县域治理困局和系统性矛盾。
二、财政分权下我国县级政府运转的底层逻辑
受历史路径依赖与现代治理需求交织影响，我国的行政体系虽涵盖“中央—省—市—县—乡”五级政府，但基于分税制改革后的效能优化需求，在财政管理层面实际运行着以“省—市—县”为核心的三级分权模式。在该模式下，县级政府处于政府层级的最末端，是国家治理的基础执行单元，被赋予公共服务直接供给者的行政职能，并拥有作为独立预算主体与实际财力操作单元的财政地位，处于央地博弈的枢纽节点，其底层运转逻辑主要包括“被动适应”与“主动为之”两个方面。
（一）权责倒挂下的被动适应逻辑
中国式财政分权下，中央既需要通过政治上的统一领导维护国家的统一治理，又需要借经济分权以激发地方活力，而县级政府恰恰是两者的双向承压者，即权力最弱以执行为主，责任最重又难以转嫁。因此，在以“经济上分权和政治上统一领导并存”为核心特征的中国式财政分权下，县级政府运转的底层逻辑，首先体现为权责倒挂下的被动适应。具体包括事权—财力的纵向失衡与政策执行刚性传导两个方面。
一方面，1994年分税制改革后，中央通过财权集中、事权下放，调动了地方政府发展经济的积极性，但在“中央统筹、地方执行”的治理格局中，财权上收与事权下沉的“倒挂”错配问题也逐渐凸显。具体而言，分税制改革将增值税的一半以及企业所得税、个人所得税等主体税种的大部分收入划归中央，虽有效增强了中央财政汲取能力，但地方财权被大幅收缩。同时，中央地方事权和财力仍存在明显的纵向失衡问题，集中表现为中央财政收入远大于其财政支出，而地方财政收入则远小于其财政支出（详见表1，略）。
表1（略）显示，2023年，中央一般公共预算收入占比约为45.93%，但在一般公共预算支出的占比仅为13.92%，而地方各级在全部一般公共预算收入中的占比虽高于中央，达54.07%，却要承担86.08%的一般公共预算支出。换言之，中央的支出责任仅为其收入的0.38，而地方的支出责任则是其收入的2倍有余。具体到县级政府，这一失衡局面更为严峻，具体表现为：县级政府仅获得17.50%的一般公共预算收入，却要承担36.82%的一般公共预算支出，其支出责任是收入的2.67倍。县级政府一般公共预算支出与一般公共预算收入的比值远超地方平均水平，表明县级政府每单位收入需承担近3倍的支出压力，也表明中央地方事权与财力的失衡问题主要体现在中央政府和县级政府之间。其形成机理在于：中央政府主导财力与支出责任的划分，在保障中央财权与财力的基础上，将较多的支出责任下放给地方；而省级政府也往往参照这一逻辑，优先保障本级政府的财力并将事权进一步下沉，从而最终导致作为财政管理终端的县级政府，其财力远不足以支撑本级政府支出责任。
另一方面，县级政府执行上级政策，往往呈现“上级点菜、基层买单”的政策执行刚性。例如，2018年，国务院发布的《第三次全国土地调查总体方案》明确规定，第三次土地调查经费按照《土地调查条例》和《国务院关于开展第三次全国土地调查的通知》要求，由中央和地方各级人民政府共同负担，按分级保障原则，由同级财政予以保障。《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》也明确规定，国家基础标准由中央制定和调整，所需资金按中央确定的支出责任分担方式负担，中央承担比例在30%?80%不等，地方可因地制宜制定高于国家基础标准的地区标准，但高出部分所需资金自行负担，且明确规定，县级政府要将自有财力和上级转移支付优先用于基本公共服务。可见，县级政府运转的底层逻辑，首先就是权责倒挂下的被动适应。
（二）政绩驱动下主动为之的晋升激励逻辑
除了体制性约束，县级政府的行为还深受政绩考核机制的驱动。在我国自上而下的官员管理制度下，可量化、可比较的政绩成为上级考核与识别干部的关键依据，直接影响官员的晋升速度与层级。为便利政绩的考核，上级政府确立了GDP增速、招商引资规模等量化指标，官员的指标完成情况则作为“政绩”成为晋升的“硬通货”。地方层面的实践清晰地反映了这一逻辑，部分地方政府建立的综合绩效考核机制明确将干部提拔和任用与招商引资、项目建设等高质量发展实绩直接挂钩。在该机制下，GDP增长率、招商引资额等高度量化、易比较的显性指标，往往在考核中被赋予更高权重，也深刻塑造了官员的行为偏好。叠加官员任期制与“一年一评”甚至“半年一评”的频繁考评时间约束，追求短期内能快速展示的“显性政绩”，便成为官员的理性选择。这种“考核—晋升”激励，与“财权上收、事权下沉”的财政压力的相互叠加，共同驱动县级政府将资源与精力集中于发展经济，甚至催生出一系列政绩工程，并引致“重基建投资、轻公共服务”“重荣誉，轻需要”等倾向。
值得关注的是，随着中央改革政绩考核制度步伐的不断加快，“不简单以GDP论英雄”的导向已逐渐明确。该变化旨在纠正单纯追求经济增长速度而忽视经济发展质量的倾向，促使基层政府更加注重可持续发展和民生改善。例如，2022年“百县千乡万村”乡村振兴示范创建的条件中，已明确说明地方政府性债务风险较高地区不得纳入创建范围。这一变化表明，尽管成为乡村振兴示范县是基层政府领导的一项重要政绩，但附加了与地方债务相关的条件，这种既激励又约束的制度设计，有助于促使官员在政绩冲动与风险规避间谨慎权衡。但政绩考核体系的调整也可能带来新挑战，包括如何科学设置评价指标体系，如何全面准确反映地方官员推动技术创新和经济发展质量的综合情况，等等。且受制于改革开放初期GDP增速与官员晋升高度相关所形成的“增长即政绩”的认知，以及GDP、财政收入等指标统计体系的成熟，而民生、环保等数据采集成本较高等制度惯性的路径依赖，政绩驱动下主动为之的晋升激励逻辑仍是当前县级政府运转的基本逻辑之一。
三、财政分权下县级政府税源竞争机制及效应分析
无论基于权责倒挂下的被动适应逻辑，还是基于政绩驱动下主动为之的晋升激励逻辑，在财政分权模式下，县级政府都必须着手发展当地经济，其必然策略就是争夺税源。从被动适应维度看，财力缺口迫使政府通过争夺企业落户扩大税基，否则无法履行事权；从主动寻求晋升维度看，在GDP与财政收入增速等量化考核指标主导下，税源竞争成为效率最高的政绩实现工具；从制度扭曲维度看，以增值税、企业所得税为主体的税收分成制度，进一步诱导基层政府争夺存量资源而非创造增量资源。其核心链条可以归结为两点：一是事权支出压力与税权集中、税种缺失引致财力刚性需求倒逼税源竞争；二是晋升“锦标赛”下政绩考核驱动税源竞争烈度。可以说，税源竞争是县级政府应对“权责倒挂—财力缺口—晋升激励”结构性矛盾的核心机制。
（一）财政分权下县级政府税源竞争机制
地方财力的主要来源包括税收分成、转移支付、非税收入和债务融资等。尽管财力来源多元，但转移支付具有被动性和不确定性，且易强化地方依赖预期；非税收入虽相对灵活，但往往波动性大且易受政策调整影响，难以作为长期支撑；债务融资虽可解燃眉之急，却往往蕴含风险积累和“寅吃卯粮”的隐患。而税收因其稳定性和可持续性是地方政府最可靠的核心收入。这种可靠性直接驱动地区间激烈的税源竞争，包括通过招商引资、优化营商环境来培育和扩大本地税基等。
在财政分权体制框架下，基层政府税源竞争机制呈现正向循环与负向风险双向逻辑链条机制，其适度竞争引致的正向循环机制如图1（略）所示。
图1（略）中，所谓税源适度竞争，是指地方政府在法定权限内，通过提升公共服务与营商环境吸引企业，扩大税源所形成的财政经济可持续增长的良性发展模式。具体而言，适度税源竞争通过优化营商环境，能够有效吸引税源转移或落户至本地区。而税源增加，一方面会直接做大GDP并提高本地税收收入；另一方面会通过促进本地产业优化，带动本地就业规模扩大和结构优化，实现经济增长，从而进一步提升地方税收收入汲取能力。而税收收入汲取能力的提升，使得地方政府有能力优化财政支出结构，由此形成更为突出的政绩表现与更高的政府公信力。同时，经济的增长、地方财力的增强，本身就是基层治理能力与政绩的综合体现，不仅有助于官员的晋升，也有助于持续增强其竞争动机与税源竞争力，进而形成税源适度竞争正向循环机制。其本质是治理现代化的转型，也体现着地方政府从“管理者”向“服务者”角色跃迁的过程。
但在资源有限的基本约束下，税源竞争不仅仅是正向循环，其过度竞争引致的负向风险机制也不容忽视（详见图2，略）。
图2（略）中，所谓税源过度竞争，主要是指地方政府为争夺有限的税源，突破政策底线实施非理性税收竞争手段的行为。具体体现为：当政绩考核过度侧重短期经济指标时，基层政府可能突破理性竞争边界，采用短视的不可持续手段争夺税源，如加大财政补贴力度、实行税收先征后返政策、违规给予税收优惠与社保减免等，虽短期内会有企业为套利而迁入本地，但仅能实现短期税收虚增。税收返还和财政补贴等反而会导致真实税收萎缩，由此必然引致地方财力不足、债务累积，使得地方政府只得挤压公共服务支出。而公共服务水平、地方治理能力和民生供给能力的弱化，必然导致营商环境恶化，并导致公众对政府治理的认同与支持的下降，以及企业和人才流失。而为争取有限的税源，基层政府又必须进一步加大竞争力度，由此必然形成税源竞争的恶性循环。其本质是地方争税的个体理性所导致的区域衰退等集体非理性行为。
（二）县级政府税源竞争的效应
县级政府在财政分权框架下的税源竞争行为，在激活区域发展活力的同时，也伴随着复杂的制度后果与风险累积，特别是在税源过度竞争的场景下，情况更是如此。
1.债务风险累积与财政脆弱性加剧。在财政分权与政绩考核驱动下，基层政府税源竞争引发的债务膨胀与土地财政依赖，极易加剧基层财政脆弱性。贵州省独山县的债务案例颇具典型性。根据当地财政数据及后续审计披露，2019年该县政府债务余额急剧攀升至135亿元，若计入各类隐性债务，总规模据估算可达400余亿元，且融资成本高昂。这与该县年财政收入长期不足10亿元的财政基本面形成巨大反差。其债务累积主要源于超越财政承受能力的大型工程项目投资。这清晰地揭示了在刚性考核压力下，基层政府可能出现的投资决策扭曲与财政纪律松弛问题。而隐性债务作为未纳入预算管理的或有负债，其规模随地方政府不规范融资扩张而持续累积，且因偿还责任模糊与信息不透明，常使基层财政陷入“借新还旧”的被动循环。而土地财政依赖则将财政稳定性过度绑定于房地产市场周期，因此，当近年土地出让收入随市场波动大幅下滑时，以土地预期收益为偿债支撑的隐性债务便暴露出无处可藏的流动性缺口。两者的共同作用，从根本上削弱了地方财政的可持续性根基。
2.区域间恶性竞争与资源错配。多年来，我国极力提倡营造公平、有序的市场竞争环境，但在基层政府税源竞争驱动下，区域间恶性税收竞争与资源错配问题正通过税收洼地与政策套利、重复建设等路径展现。其中，税收洼地的无序扩张，使地方政府突破政策边界实施差异化税收优惠，为企业跨区域政策套利创造空间。这种非公平竞争不仅扭曲市场主体区位选择逻辑，还导致优质税源向政策优惠区域单向流动，加剧区域发展失衡。为此，2023年6月，国家市场监督管理总局、国家发展改革委、财政部及商务部四部门联合发布《关于开展妨碍统一市场和公平竞争的政策措施清理工作的通知》（国市监竞协发〔2023〕53号），要求重点清理“妨碍市场准入和退出、妨碍商品和要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为等妨碍建设全国统一大市场和公平竞争的规定和做法”，直指“税收洼地”的清理。而重复建设则源于地方政府为争夺产业链上下游税源，盲目布局同质化产业园区与基建项目。这类竞争虽可能带来短期财税增长，却造成土地、资金等要素的低效配置。两者均为资源错配的核心表现，使区域经济发展偏离比较优势原则，在整体层面引发产业结构失衡与发展效率损耗。
3.公共服务扭曲与社会公平受损。在基层政府税源竞争逻辑主导下，公共服务体系的结构性扭曲与社会公平的深层受损会逐步显现。一方面，政绩考核压力驱使地方政府将财政资源过度倾注于基建形象工程与短期见效项目，而这类“显性政绩”投资必然会对教育、医疗等民生领域形成持续挤压，导致公共服务供给结构严重偏离居民实际需求。以吉林省通榆县为例，该县于2020年脱贫摘帽，财政基础依然薄弱。然而，在此阶段该县却投入逾千万元财政资金建设了10座高标准公厕，单座造价远超初始预算。相比之下，该县同年义务教育生均经费仅为全国平均水平的60%，上述公厕建设支出相当于当年教育设施更新预算的两倍，并间接导致了部分农村学校危房改造项目的延期。这一案例凸显了在有限财力下，“显性政绩”投资对民生支出的“挤出效应”何其显著。另一方面，区域间税源竞争能力的天然差异，使东部发达地区凭借政策优势与产业基础持续吸引优质资源，而中西部欠发达地区因税源流失陷入财政能力弱化循环，这种非均衡竞争格局进一步拉大了基本公共服务和民生支出的区域差距，从而使社会公平受损。例如，位于东部地区的浙江省义乌市2024年教育支出占一般公共预算支出的比重达24.12%，而位于西部地区的陕西省佛坪县2024年教育支出占一般公共预算支出的比重仅为9.06%。
四、破解县级政府运转困局的系统性改革思路
综合前文分析，我国基层政府运转中的问题，与现有财政分权模式顶层设计不足导致的“财权上收—事权下沉”的非对称性分权结构，以及晋升量化考核激励直接相关。在资源有限的基本约束下，严重的运转困局迫使基层政府不得不以“内卷式”税源争夺为底层生存策略。因此，问题的解决，必须超越“分权—财力”的单一维度而推进系统性改革。
（一）破解权责倒挂：以事权法定与支出责任硬化重构不同层级政府分权秩序
财政分权作为通过合理分配财政权力，实现资源有效配置和公共服务供给的制度安排，应基于受益范围原则、管理效率原则、激励相容原则在政府间进行。历史地看，我国央地财政事权改革经历了长期发展过程。1994年，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》首次在中央与地方间划分税收收入归属，但税收立法权高度集中于中央，地方缺乏税种自主权，且未界定事权范围；同年推出的《中华人民共和国预算法》规范了预算管理，但未涉及事权划分细则。2003年，党的十六届三中全会明确提出要“完善财税体制”，并要求逐步理顺省级以下财政管理体制，但未出台操作细则。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出，要“建立事权和支出责任相适应的制度”。2016年，国务院发布首份系统性指导文件《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，后于2018—2020年密集发布基本公共服务、教育、医疗卫生、科技、交通运输、生态环境、公共文化、应急救援、自然资源等领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案。这些文件的出台，标志着央地事权划分已从“模糊分权”逐渐转向“法治化分权”。但细观这些文件不难发现，有关“地方”的表述仍嫌过粗，使得现存问题仍然难以有效解决。县级政府作为连接国家政策与民众需求的“终端环节”，其作用类似于物流中的“最后一公里”配送，尽管距离最短，却直接决定服务能否真正落地生效。这既是基层政府的责任担当，也是国家治理现代化的关键突破口。只有让基层政府既“有责、有权”又“有能、有资源”，其才能真正履行基本职责并实现“人民至上”的治理理念。因此，面对当前国内外宏观环境的深刻变化与财政可持续性挑战，有必要在全面总结改革经验成果的基础上，实现改革实践成果的制度化。在中央层面，应加快“政府间财政关系法”立法进程，以法治化手段固化事权清单、支出责任分担比例及横向转移支付规则，从根本上破解基层政府“权责倒挂”与“财力脆弱性”并存的体制困局。在省级层面，应加快推动“省以下财政关系条例”试点，以便为打通“最后一公里”并加快全国立法提供地方经验。
（二）破除短期主义：以多元考核替代单一GDP指标，硬化债务风险与公共服务约束
经济学理论表明，理性主体的行为选择往往遵循激励相容原则。因此，在化解基层政府运转困境中，考核转型与多元激励是破解短期主义、培育长期治理理性的关键制度杠杆。其核心作用在于重塑基层政府行为逻辑。而若只调整事权、财权，却不改革考核这一“指挥棒”，则基层仍会通过各种变通手段满足考核要求，从而陷入“制度空转”。简言之，基层政府长期治理理性的生成，必须通过考核的重构加以化解。具体来看：该考核应从GDP指标的“单一增长”目标转向“多元共生”目标。这些目标包括财政健康、民生改善、发展韧性等多个维度，共同导向县域经济社会的长期可持续发展。
所谓财政健康，是指在财政分权体制下，县级政府应具备可持续履行事权、抵御债务风险、优化公共服务供给的财政能力。这也是国家治理现代化的微观基石，其核心是风险可控。为此，可参考国际货币基金组织（IMF）制定的参考标准，就显性债务率、隐性债务率、利息支出占税收收入的比重等反映财政健康的核心内容提出考核标准，并实行一票否决制，以避免基层政府过度举债实现短期政绩。
所谓民生改善，是指在经济发展基础上，通过制度优化与资源倾斜，系统性提升公民在教育、医疗、就业、社保、住房等基本生活领域的获得感、公平感与可持续性。其核心是“公共服务可及性提升+社会成本有效降低+发展机会均等化”的动态改进。其中：“公共服务可及性提升”是指公共服务从“有”到“优”；“社会成本有效降低”是指民众减负与抗风险能力增强；“发展机会均等化”则是指要保障起点公平，从根本上阻断贫困的代际传递。为此，可围绕民生支出占比、基尼系数、公共服务满意度等指标考核，倒逼政府转型，以实现“财富增长”与“人的发展”同频共振。
所谓发展韧性，是指在生态文明框架下，实现从“资源消耗型增长”向“创新驱动与绿色发展”的范式转型，确保经济增长的质量、稳定性与可持续性。其核心是“产业活力—生态承载—创新驱动”的动态均衡。可围绕研发投入强度、高新技术产业占比、单位GDP能耗、生态环境质量指数等设立考核指标。
唯有通过上述三位一体的考核重构，才能使基层官员从“疲于应对考核的求生者”蜕变为“谋划县域可持续发展的治理者”，进而最终破解财政分权下的深层治理困境。
（三）强化县级政府自主财力体系：以税制优化与税权赋能替代传统税源竞争
化解基层政府运转困境，增强县级政府地方自主财力，是在政府间权责清晰、考核优化基础上破解当前“权责倒挂、财力脆弱、债务累积、资源错配”结构性矛盾的核心路径，而税收作为最稳定、最可持续的财政收入来源，其占一般公共预算收入的比重，既是财政质量的体现，也是区域经济活力的映照。因此，强化基层自主财力体系，应着眼于以税制优化及税权赋能来替代传统低效的“逐企让利”式竞争。
1.优化既有税制，增强税收筹资功能。我国现有18个税种中，尽管地方专享税数量较多，但税收收入占比长期偏低，因此，地方自主财力中，共享税仍是收入主要来源，在当前经济整体承压的背景下，优化税制是增加地方自主财力的主要途径。
一是优化增值税。增值税是我国第一大税种，是地方税收收入第一大来源，因此，增值税应成为税制优化的重要对象，基本思路是努力减少增值税的漏损。增值税因其独特的计税依据与计税方法，具有独特的防止税款流失的链条机制，但要求遵循“无优惠、无例外”的普遍征税原则。实践中，我国增值税优惠场景繁多，其存在不仅破坏了增值税抵扣链条的完整性，而且因增值税缴纳的缺失，直接导致城市维护建设税及教育费附加的缺失，也间接影响到相关所得税。因此，减少增值税漏损，核心是规范增值税制度体系，具体路径包括：适时调整小规模纳税人标准与起征点以优化纳税人结构；持续推进税率简并；系统性清理不规范税收优惠，以修复增值税的抵扣链条。
二是优化企业所得税。企业所得税是我国第二大税种，税制相对规范，其改革完善应侧重对小微企业所得税优惠的改进。为促进小微企业发展，我国企业所得税优惠不断加码，其优惠“门槛”即适用优惠的应纳税所得额上限，从2010年政策初期的3万元，至2019年起大幅提升到300万元，且该上限将一直延续到2027年。不仅如此，优惠方式也从简单的“减半征税”优化为更精细的“超额累进”机制。例如，根据《国家税务总局关于落实支持小型微利企业和个体工商户发展所得税优惠政策有关事项的公告》（国家税务总局公告2021年第8号），对小型微利企业年应纳税所得额不超过100万元的部分，减按12.5%计入应纳税所得额，使得其实际税负已降至5%。这些优惠政策在促进小微企业生存与发展的同时，出现了300万元临界点附近税负陡增现象，由此也导致了企业“做小”的冲动。这从调研中税务干部所反映的管户数量近年大幅上升中可以得到一定印证。因此，优化小微企业所得税优惠，主要应通过采取超额累进税率固化优惠，以避免税负陡增和逆向激励等问题。
三是优化个人所得税。个人所得税是一个极具发展前途的税种，为我国第四大税种。在历经2018年的税制改革后，普通工薪阶层税负大为减轻，但目前个人所得税中工资薪金所得比重仍超65%，仍带有鲜明的“工薪税”印记。有必要通过实行反列举法确定个人所得税征收范围、调整免税范围，通过扩大综合所得范围，提升个人所得税累进性，并通过加强征管增加高收入群体的税收贡献。
四是优化车船税。车船税具有鲜明的财产税属性。所拥有的车船价格高低，是世界各国衡量纳税人存量动产财富量级的核心观测指标。车船税具有税源广泛、税基稳定等有助于组织收入与调节财富差距的优势，并具有较强的服务“双碳”目标的绿色环保功能。从我国情况看，2023年作为车船税征税对象组成部分的民用载客汽车保有量高达2.94亿辆，较2012年（0.89亿辆）增长了约2.3倍，且高档汽车占比持续提升。然而，由于车船税仍实行从量定额税率，其税收收入在地方税收总收入中的占比长期维持在约1%的低位，表明车船税的功能远未发挥。为更好地体现车船税组织收入、调节财富分配与引导绿色环保的功能，建议车船税以应税车船余值为基准计税依据，并以二氧化碳排放量为附加计税依据，以提升其收入组织能力与财富调节能力，并强化其绿色环保功能。同时，适当调整新能源汽车车船税优惠，从而更好地稳定车船税地方财政收入汲取能力。
2.下划消费税，构建税基型共享税模式与地方独享税模式。消费税是我国第三大税种，也是由中央独享的税种。征收环节上，消费税较多选择在生产环节征收；征收范围上，仅包含15个税目，征收范围相对较窄。为稳定地方财力预期，巩固减税降费成果，并健全地方税体系，引导经济转型，早在2019年国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》中就已明确作出“后移消费税征收环节并稳步下划地方”的决策部署，但实际进展相对缓慢。建议基于新时代消费税目标定位，在调整消费税征收范围、后移征收环节的基础上，将消费税作为中央地方共享税，其中，可对消费税收入贡献最高的烟、成品油、酒等税目，以税基型共享税模式在央地间分享消费税，而对于税基地域性强、受益于地方特征明显的税目，如鞭炮焰火、摩托车、小汽车、游艇等，可改由地方独享，以引导地方积极改善消费环境，提升经济社会可持续发展能力。
3.赋予地方特色税种开征权并明确县级税权，激活基层治理活力。我国幅员辽阔，人口众多，地区经济、自然条件与资源禀赋、习俗等差异较大，地方各级政府是我国经济发展不可或缺的重要“发动机”，在当前大力推动高质量发展的背景下，我们比以往任何时候都更需要发挥基层政府的积极性、主动性和创造性。建议按照党的二十届三中全会提出的“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”的要求，赋予地方政府开征外溢性效果不强的税种的权力，同时，进一步明确地方政府其他税权中县级政府的具体权限。例如，曾经纳入农业特产税征收范围的经济作物橡胶，其用途广泛，价格高企，但其生长在热带地区，由基层政府对其征税不具有外溢性损害。又如，中国宠物市场规模快速发展，建议参考德国、瑞典、瑞士、西班牙等国的经验，在充分论证的基础上，探索对宠物饲养征收管理性税费的可行性，以此引导文明养宠，并补偿改善公共管理成本。以德国为例，其“狗税”（Hundesteuer）是一项典型的地方税种，授权各市镇自主征收，旨在覆盖宠物管理产生的公共成本并调节饲养行为。各市镇税率差异显著，并普遍对饲养第二只及以上犬只，特别是被列为危险的犬种（如搏斗犬），课以远高于首只犬的累进性或惩罚性税率。例如：布尔格豪森市对首只狗每年征税35欧元，对危险犬只则高达400欧元；霍夫市自2024年起对搏斗犬的年税额为600欧元。这种差异化设计体现了“谁受益、谁负担”及“负外部性补偿”的治理逻辑。在我国，宠物经济规模日益庞大。根据《2025年中国宠物行业白皮书》，2024年我国城镇宠物犬数量已达5 258万只，且单只犬的年均消费持续增长。庞大的存量与增长的市场，意味着相应的公共服务需求与管理成本也在同步增加。德国经验表明，针对具有明确负外部性的消费行为（如饲养宠物）开征地方性特定目的税，在技术上是可行的，其核心在于税制设计须与公共服务补偿、行为引导等政策目标紧密挂钩，而非单纯的财政工具。因此，从长远看，探讨在法治框架下赋予基层政府针对此类特定领域、基于受益原则的有限征税权，对于健全地方税体系、实现公共成本分摊精细化的作用，或许是一个值得前瞻性研究的议题。
总体而言，破解基层治理的深层悖论，其关键在于构建权责适配的体制根基、重构高质量发展的考核标尺，并夯实县域自主的财力体系，唯有如此，才能驱动县级政府从“生存型应对”转向“发展型治理”，最终筑牢“财力可持续支撑服务均等化，服务均等化反哺发展高质量”的善治生态。
观点来源：《税务研究》，2026年第1期。
作者简介：庞凤喜，经济学博士，中南财经政法大学首批文澜特聘教授、二级教授、博士生导师。兼任国家税务总局特邀税收评论员、中国税务学会理事、学术委员等职。享受国务院政府特殊津贴、湖北省政府专项津贴，入选教育部新世纪优秀人才支持计划。主要从事税收理论、税收政策与税收制度研究，以及社会保障财政问题研究。